而特别使用则必须经过行政许可，其使用目的在于经营，而非生活需要。
(37)参见王振民：《关于民主与宪政关系的再思考》，《中国法学》2009年第5期，第159页。劳动是社会主义社会中人们互负义务的典型体现。
与其说人民与公民是泾渭分明的两个概念，不如说是人民超越并规定着公民。因此，从社会现实出发，抽象出各个领域基本的结构性规范，再经由规范与规范领域的相互指涉和循环诠释，最终形成有关这一领域的秩序基础，(73)藉由立法、行政和司法权力的协同保护，使基本权利具备形而下的现实根基，有助于主观权利功能在具体领域中分别实现。(29)参见韩大元著：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第289页。(55)徐显明：《中国法理学的时代转型与精神进路》，《中国法学》2008年第6期，第6页。因此，制定确认请求权的法律规范，是基本权利发挥主观权利功能的规范前提。
(68)这部分是因为中国的伦理传统，另一部分原因则在于缺乏足堪使用的法律和司法制度。(62)沈松侨：《国权与民权：晚清的国民论述，1895-1911》，《中央研究院历史语言研究所集刊》第73本第4分(2002年12月)，第719页。依法行政的基本逻辑是通过法律统治实现有限政府和行政合法化。
对于行政体制创新实践中符合广大人民根本利益，并获得民众普遍认同和支持的内容和措施，应当通过立法予以及时确认，扩大改革创新成果。在调查研究中我们发现，目前我国行政管理体制创新的法治困境主要包括下列三方面： 1.行政管理体制创新的法制保障不足。在行政管理体制创新的实践中行政合法化的逻辑悖论非但没有消除却进一步加剧。3.行政管理体制创新的性质既是政治体制改革的重要内容和组成部分，也是适应经济体制改革需要政府自身革命和超越。
所谓坚持以法治的综合维度为完整约束就是以合法性为思维底线或支撑形成内在的刚性约束，以正当性为思维目标形成外在柔性约束，以合目的性为思维保障形成内在柔性约束，全面实现法治思维的约束功能。另一方面64.9%的访谈对象认为，行政体制创新目标合法性在实践中也未获得普遍认同。
4.在法律没有明确规定或法律没有介入领域，以合目的性内在柔性约束，根据法治精神、原则和理念，以合目的性为思维追求，通过形成普遍的社会法治信仰，保持法治思维的自觉理性贯彻。2.坚持实质法治与形式法治相结合，使行政体制创新实现法治双重价值协调统一。从形式而言，法治具有合法认同、秩序维护、理性提升等价值。因此，行政体制创新不仅要坚守合法性思维底线，而且要从服务型政府建设的高度筹划和实施行政体制创新，[8]具体做到：（1）妥善处理法治稳定性和体制创新突破性关系。
（2）行政体制创新的合理性认同度较低。目前行政管理体制创新仍面临基本法律制度保障不足、形式法治与实质法治边界难以厘定、社会法治环境缺失等诸多的法治困境，摆脱困境的基本途径就是要坚持体制创新的法治维度。在法治框架下激活和创新行政管理的运行机制，规范行政权力主体准入机制，健全行政权力客体配置机制，完善行政权力运行的控制机制。前者要求政府的职能只限于对法律严格执行而不能越权。
这些问题能否解决直接影响到改革的成功，也关乎全面深化改革的系统性、整体性、协同性。2.行政管理体制创新中形式法治与实质法治边界难以厘定。
在相关的调查和访谈中，被调查对象和被访谈对象普遍认为中国行政体制改革缺乏基本法制保障，创新的合法性并未获得普遍认同：一方面67.8%的访谈对象认为，我国行政体制创新目标缺乏宪法法律保障，目前行政体制改革创新主要依据《国务院机构改革方案》和一些地方《服务型政府建设规划》、《法治政府建设规划》。[1]2.从思维的客体而言，坚持法律规范至上，即在社会规范体系中坚持宪法法律规范地位和效力优位，其它的道德、宗教、习惯等社会规范不得与法律规范相冲突。
对于行政管理体制创新实践中已经通过事实证明不具有正当性的内容和措施，应当坚决予以废止和修改，以保证改革创新的严肃性。三是以效率和发展思维规避法治思维。以法治思维的综合维度为约束，保持法律强制性、道德自律性和信仰自觉的全面协调，最终实现法治政府建设从非法治思维向法治思维的实践转换，以确保行政管理体制创新质量效果的全面提升。二是以维稳思维与和谐思维消解法治思维。在围绕目前我国行政管理体制改革创新的问题和困境调查时（多选），调查结果排在前三位的问题分别是：行政体制改革创新的措施缺乏基本法制保障。[5]四是综合建构说，即认为行政管理体制创新就是通过行政管理体制的综合改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
行政体制创新的实效不明显，其分别占被调查对象的64.1%、62.4%和60.6%。行政管理权力结构创新的核心是实现行政权力结构的分权化和自治化，建立行政决策权、执行权和监督权相对分离，地方自治与基层自治和社区自治相结合的行政权力结构体系。
本文的法治维度是指由法治思维本质所决定和形成的关于法治思维的时间、空间范围和不同指向以及对法治思维所具有的基本约束功能。[7]刘剑明：《加快行政管理体制改革的路径选择》，载《行政与法》2013年第2期。
全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。（2）在行政管理体制创新实践中非法治思维形成对法治思维的反约束。
在合法性与合目的性关系层面，坚持以合法性为思维底线，以合目的性为思维追求，通过形成社会普遍的法治（合法性）信仰促进形式法治实现。管理体制创新应当既保证改革的效果、让改革成果惠及人民群众，又要保证现行宪法法律秩序得以维护、使法治精神得以延续。对于行政体制创新实践中不符合广大人民根本利益，背离改革创新目标和走向的措施和内容，应当坚决抵制和清除。在访谈对象中79.4%的访谈者认为目前我国行政体制创新难以取得实质进展的根本原因是社会主体法治信仰的普遍缺失，服务型政府和法治政府建设缺乏基本的社会法治环境。
在正当性与合目的性关系层面，坚持以合理性为思维目标，以合目的性为思维追求，通过形成社会普遍的法治（正当性）信仰促进实质法治实现。在行政管理体制创新过程中法治内在维度把握主要做到两方面： 1.坚持形式法治相对优位，使行政体制创新走出行政合法化的逻辑怪圈。
三是坚持形式法治优位，在行政体制创新过程中严格遵循分权制衡的法治原则，保障行政决策权、执行权和监督权合理界分。改革开放三十多年来，我国进行了多次行政体制改革，取得了一定成效。
上述四方面问题的存在，严重制约了行政管理体制创新的质量和效率。法治具有多元价值，从实质而言，法治具有促进民主平等、增进效率效益、保障自由人权等价值。
（2）妥善处理法治保守性与体制创新自觉性、能动性关系。中国特色社会主义行政管理体制的理想目标，建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，而行政体制创新的所有目标的基本前提和保障是法治。上述三种情况都有可能出现行政管理体制创新的同时冲破法治的刚性约束，因而出现创新目标错位、创新功能缺位、创新手段越位。具体包括四方面含义：1.在法律实施层面和常态情况以及非终极意义上，法治思维必须坚持形式法治优先,法治主要应当凸显其外在的规则性,即法律的经验性和实证性,促成法律的严格实施。
（二）行政管理体制创新中法治内在维度的把握 法治思维的内在维度及其约束是指在法治思维内部坚持以形式法治为主和以实质法治为辅，合法性一般优于合理性的法治思维框架。二是以实质法治优位为必要补充，在行政体制创新过程中坚持实质理性价值优先原则，以建构以人为本、诚实守信、责任明确敢于担当、公正廉洁、勇于奉献的服务型政府为实质目标，防止和杜绝以合法形式掩盖非法目的的行为。
但一些深层次矛盾和体制性障碍还严重制约着经济社会的发展，国家的改革已经进入攻坚阶段。由此所决定，创新行政管理体制也必然成为全面深化改革的核心，而遵循法治维度积极推进行政体制创新是构建中国特色行政管理体制基本路径。
以法治思维的外在维度为约束摒弃一切非法治思维。2.基于创新的方法不同，行政管理体制创新包括内涵式创新与外延式创新。
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